Apr
10
Finanse publiczne
Filed Under Finance publiczne, Prawo finansowe | Leave a Comment
Żeby powiedzieć czym są finanse publiczne jako nauką, trzeba zdefiniować tę instytucję. Mamy tutaj dwa człony tej definicji – finanse oraz publiczne. Najpierw zacznijmy od słowa „finanse”.
Słowo finansowe należy wiązać z istnieniem pieniężnego wyrazu stosunków społecznych. Już w nauce prawa cywilnego spotkaliśmy się z pojęciem zobowiązań wyrażonych w pieniądzu. My w tej chwili mówimy o finansach jako o stosunkach społecznych charakteryzujących się tym, że wyrażają się lub potencjalnie mogą się wyrażać zawsze w pieniądzu. A więc finanse jako pewnego rodzaju dyscyplina poznawcza występują tylko tam, gdzie występuje gospodarka towarowo – pieniężna. Zjawisko to, ukształtowane na przestrzeni wielu lat, wcale nie jest ewidentnie z życiem człowieka związane.
Mamy zatem do czynienia bardzo często z eliminacją pieniądza jak miernika stosunków społecznych. W latach 80-tych kartka na mięso, przydział administracyjny samochodu występowały w naszej gospodarce, a to oznacza, że nie pieniądz był miernikiem stosunków społecznych, lecz wypierającego go konstrukcje administracyjno – prawne. Pieniądz miał rolę drugorzędną.
A więc w systemach państwowych, W odpowiedzi na których występuje reglamentacja administracyjno – prawna. Pieniądz, finanse publiczne tracą swoją rolę. Istnieje obecnie wiele państwa, które nie mają gospodarki pieniężnej lub mają ją w znacznym stopniu ograniczoną.
Warunkiem istnienia finansów publicznych jest to, że musi istnieć gospodarka towarowo – pieniężna, a stosunki są zawsze wyrażone w pieniądzu. To pieniądz jest miernikiem.
Znacznie trudniej jest wypowiadać się na temat drugiego członu. Co to znaczy „publiczne”?
Pierwsze co nasuwa się nam, prawnikom to odwołanie się do fundamentu naszej cywilizacji prawniczej; podziału na prawo publiczne i prywatne.
Finanse publiczne – to te stosunki społeczne wyrażające się w pieniądzu, które są zarazem wyrażone przez prawo publiczne. To jest pierwsze kryterium słowa „publiczne”. Finanse publiczne to te stosunki towarowo – pieniężne wyrażające się w pieniądzu, które są unormowane przez prawo publiczne.
Istnieją pojęcia wspólnotowe. Mamy sytuację, gdy bierze się pod uwagę gospodarstwo domowe.
Drugie kryterium, które także występuje i wiąże się z etymologią słowa „publiczne”. „Publiczny” bowiem w polskiej tradycji językowej, prawniczej, to nie tylko ten, który dotyczy prawa publicznego, ale jawny powszechnie dostępny. A więc finanse publiczne to te, które dotyczą dobra wspólnego, interesu publicznego i zarazem nie są objęte sferą prywatności ( jeżeli chodzi o art.47 konstytucji). Moje finanse są prywatne bo objęte są sferą prywatności. Nikt nie może żądać ujawnienia moich finansów prywatnych. Poza sytuacjami określonymi w ustawach. A więc drugie znaczenie przymiotnika „publiczne” to znaczy jawne, powszechnie dostępne i znane, oparte na zasadzie jawności i przejrzystości. W sensie prawnym nie chronione przed wskazaniem w sferę intymności lub prywatności (art.17).
Finanse publiczne to takie, które są jawne i muszą się poddawać jawnym oraz powszechnie dostępnym, kontrolowanym regułom postępowania.
Czasami mamy dramatyczny konflikt interesu np. przy ujawnieniu dochodów dla celów prawa postępowania podatkowego. Istnieje pojęcie tajemnicy skarbowej. Ujawnienie tych danych organowi podatkowemu nie równa się z ujawnieniem w sensie publicznym. Takie konflikty często są rozstrzygane przez T.K..
Finanse publiczne to również kryterium [podmiotowe, tzn., finanse podmiotów publiczno – prawnych. To kryterium jest najbardziej zawodne, choć wydawałoby się, że jest takie oczywiste. Finanse publiczne to te, które odnoszą się do stosunków społecznych wyrażających się w pieniądzu państwa polskiego, jednostek samorządu terytorialnego dlatego, że wg konstytucji państwo dzieli się swoim władztwem finansowym również z innymi podmiotami.
Sprawa się skomplikuje, jeżeli wejdziemy do Unii Europejskiej. Kto będzie wówczas pierwotnym i samoistnym podmiotem finansów publicznych? Dalej państwo polskie? Tak czy inaczej pojawiają się jako podmioty finansów publicznych organizacje międzynarodowe takie jak ONZ, parapubliczne banki światowe oraz instytucje pośrednie np. U.E., która jest obecnie podmiotem prawa publicznego oddziaływującego za pomocą układu stowarzyszeniowego na porządek wewnętrzny w Polsce. Mogą to być organizacje o charakterze militarnym, ponadnarodowym, z którymi mogą się wiązać pewne obowiązki finansowe, np. NATO. Są to podmioty finansów publicznych, wprawdzie z woli suwerennej państwa polskiego, ale na rzecz których mogą płynąć różne świadczenia publicznoprawne.
O ilu kategoriach podmiotów fin. publ. możemy mówić? Po pierwsze państwo Polskie (suwerenny podmiot imperium). Lista zaczyna się prosto, ale gdzie się kończy? Czy świadczenia na rzecz kasy chorych to świadczenia związane z finansami publicznymi czy prywatnymi. Pytanie dotyczy potem ewentualnej właściwości sądu.
Czy Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest podmiotem publicznym czy prywatnym? W czyim interesie działa? Czy sąd administracyjny czy sądy powszechne? Czy w negocjacjach z publicznymi lub niepublicznymi zakładami opieki zdrowotnej, z którymi zawiera umowy cywilno – prawne, oparte o tajemnicę handlową, kasa chorych mnie reprezentuje czy już nie. Nawet tu potrafił udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Trzeba jeszcze powiedzieć o kilku wymiernych różnicach miedzy finansami prywatnymi a publicznymi. Finanse publiczne funkcjonują w oparciu o prawo publiczne. Oparte są o władztwo , o imperium/
Finanse publiczne są jawne, poddane kontroli publicznej, a prywatne objęte są konstytucyjną gwarancją ą prywatności(domniemanie prywatności), np. tajemnica handlowa osoby prawnej.
Finanse publiczne to także te, które wyrażają interes publiczny. Cokolwiek to pojęcie nieokreślone oznaczało. A więc dobro wspólne o którym mowa w art.1 i 5 konstytucji. To ma także konotację prawniczą.
Finanse publiczne to te, które dotyczą takich stosunków społecznych wyrażonych w pieniądzu, które są prowadzone w imię interesu publicznego rozumianego jako:
Interes reprezentujący dobro ogółu a więc związany z pojęciem państwa demokratycznego. Czy jeżeli państwo nie jest oparte o zasadę reprezentacji, to też są finanse publiczne czy nie, np. PRL. Nie ma reprezentacji a finanse publiczne są i to jeszcze jakie.
Reprezentacja wzmacnia legitymację finansów publicznych, finanse będą bardziej publiczne jeśli będą przez reprezentację publiczną kreowane. Wyraża się to np. w domniemaniu, że w zakresie nakładania ciężarów podatkowych parlament jest suwerennym przedstawicielem narodu i władza sądownicza co do zasady nie powinna przejmować uprawnień władzy ustawodawczej, łącznie z TK. Decyzje polityczne o ciężarze podatkowym należą do najbardziej reprezentatywnych ciał przedstawicielskich. Kreowanie wydatków publicznych należy do suwerennego prawa organów przedstawicielskich władz publicznych. Jeżeli nie ma zamkniętego prawa podmiotowego do wydatków domniemanie, że decyduje Sejm, sejmik wojewódzki, rada gminy. To także oznacza preposweakcję odpowiedzialności politycznej nad odpowiedzialnością prawną.
Za nakładanie ciężaru podatkowego odpowiadają posłowie „przed narodem”. To jest pierwszeństwo. To także oznacza, że TK w tym zakresie nie może w żadnej mierze przejmować uprawnień ustawodawcy pozytywnego. Władza sądownicza nie jest władzą demokratycznie wybraną i reprezentatywną.
W państwach demokratycznych rozsądny ustawodawca stara się wzmocnić legitymację władzy. Stara się przekonać własnych obywateli, że ta demokracja pośrednia jednak jest jego wpływaniem na własne państwo, jego newralgicznym punktem.
A więc dobro wspólne jest z jednej strony to reprezentacja demokratyczna narodu, a po drugie to to, że finanse publiczne są ustanawiane, wykonywane dla interesów zbiorowych, które się różnią od interesów grupowych czy partykularnych.
Czyli finanse publiczne to są takie urządzenia, które służą jednak interesowi publicznemu rozumianemu jako pewna jakość różna od interesów grupowych, partykularnych czy jednostkowych.
Dlatego możemy mówić o bardzo różnych interesach publicznych artykułowanych na różnym poziomie władzy publicznej, np. interes miasta Lodzi, interes państwa.
Nauka o finansach publicznych zajmuje się również rozstrzyganiem konfliktów w przypadku konkurujących ze sobą interesów publicznych (gdy mamy do czynienia z więcej niż jednym dobrem wspólnym, np. rokowania budżetowe i spory między poszczególnymi ministrami).
Trzecia cecha, niesłychanie sporna, ale bardzo istotna. Pytanie: Po co jest pastwo, jakie są cele państwa, samorządu i nas, wolnych ludzi. Czy suma naszych celów tworzy cel państwa? Tak, ale ten interes publiczny, w imię którego występują finanse publiczne jest zasadniczo różny niż cele jednostek. A więc państwo nie prowadzi działalności gospodarczej dla jej prowadzenia. Państwo jeśli prowadzi działalność gospodarczą bezpośrednio to tylko po to, żeby realizować cele publiczne. Państwo, samorząd nie są aktywnymi gospodarzami rynku dla samego gospodarowania. Celem państwa nie jest akumulacja środków dla samej akumulacji. Niebezpieczna koncepcja państwa bogatego a narodu biednego(np. PRL).
A teraz mniej istotne różnice.
Każda z tych cech ma w sobie elementy jurydyczne, jeżeli mówimy, że dobro wspólne wyraża się przez instytucje demokratyczne, wyższą rangą będzie miał zawsze wyraz woli politycznej reprezentacji państwa albo lokalnej. Jeśli czytamy normę prawną, pytamy: jakie jest domniemanie jawności czy prywatności?
Kiedy mówimy o tym, że państwo to nie jest podmiot ustanowiony tak jako podmioty gospodarcze, dlatego nie zawsze można tworzyć jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Nie może tworzyć nieograniczonej liczby osób prawnych.
W polskim prawie nie ma oddzielenia tego co jest majątkiem skarbowym a co administracyjnym (jak w prawie niemieckim).
Majątek skarbowy to jest ta część mienia publicznego, która służy do występowania w obrocie cywilno – prawnym. Majątek administracyjny to zaplecze administracyjno – finansowe funkcji władczych państwa. Ten drugi musi dominować nad pierwszym.
Państwo polskie w świetle art.84 konstytucji jest „demokratycznym państwem podatkowym”, czyli takim, którym obowiązek utrzymania państwa, nie spoczywa na samym państwie, ale na jego obywatelach i podmiotach prawnych korzystających z jego ochrony prawnej.
Na ogół tak jest, że finanse publiczne różnią się od finansów prywatnych swoją wagą i rozmiarem. Gdyby państwo zawsze występowało na rynku to by go zdominowało. Na ogół finanse publiczne są fiskalnie bardziej znaczące od finansów prywatnych.
« go back